Градостроительный терроризм, мораторий и 90 дней до приказа

^[1]
Константин Михайлов

Опубликовано на сайте «Хранители наследия ^[2]«

Как известно, хочется верить, всем причастным к охране культурного наследия, 22 октября 2014 года в России был принят, а 23 октября подписан Президентом Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ^[3].

Внесение большого количества изменений в действующий с 2002 года федеральный закон о наследии, ставшее результатом почти пятилетней подготовительной работы, было в целом приветственно встречено ^[4] общественными градозащитными организациями, обнаружившими в обновленном законе несколько существенных позитивных перемен.

Изменения в федеральный закон о наследии, за небольшим исключением, официально вступают в силу с 22 января 2015 года.

Однако, как выясняется, до сих пор не исключен вариант, при котором жизнь по обновленному закону начнется значительно позже – на несколько месяцев или даже на несколько лет. По крайней мере, у идеи отложить вступление обновленного закона в действие находятся влиятельные сторонники, считающие, что пока к «жизни по-новому» не готовы ни законодательная база, ни региональные органы охраны наследия.

Органы законодательной власти отдельных регионов, например, Белгородская областная дума ^[5], успели даже направить в Госдуму обращения с просьбой отсрочить вступление в силу отдельных новых положений федерального закона. Белгородцев, в частности, не устраивает перспектива создавать в структурах региональной власти специализированный орган по охране наследия.

Но и в тех регионах, где такие органы уже давно существуют, вступления в силу обновленного закона ждут без особого энтузиазма. По неофициальной информации, еще в первой декаде декабря в кулуарах III Санкт-Петербургского международного культурного форума состоялся не предусмотренный официальной программой мероприятия диалог между Председателем Совета Федерации Валентиной Матвиенко, неформально считающейся куратором темы охраны наследия на общероссийском уровне, и руководителями нескольких влиятельных региональных органов госохраны наследия. В ходе разговора, состоявшегося по инициативе последних, они пытались убедить собеседницу в том, что вступление закона в силу необходимо отложить – в силу слабой проработанности отдельных новых положений и отсутствия необходимых для повседневной работы госорганов в новых условиях подзаконных актов.

Как сообщают наши источники, В.И. Матвиенко дала вполне естественное для такого контекста беседы поручение разобраться в ситуации, после чего в Совете Федерации начались напряженные и нелицеприятные консультации с участием разработчиков законопроекта, а также представителей федерального (Минкультуры РФ) и региональных органов охраны наследия. Они продолжались весь месяц, вплоть до последней полной рабочей предновогодней недели.

Насколько нам известно, активно обсуждался вариант с отсрочкой вступления обновленного закона в силу еще на 90 дней, чтобы успеть подготовить все необходимые подзаконные акты – постановления Правительства и приказы Министерства культуры РФ. Более радикальную точку зрения высказывал руководитель Санкт-Петербургского комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (КГИОП) Сергей Макаров – он предложил наложить на обновленный закон «мораторий как минимум на двухлетний период».

Однако предложения отложить вступление нового закона в силу, по нашей информации, не нашли, например, поддержки у Председателя Государственной думы Сергея Нарышкина: с критикой в адрес законопроекта логично было выступать по ходу его подготовки и обсуждения в Федеральном Собрании, а не после принятия.

Со своей стороны, Министерство культуры РФ развернуло бурную деятельность по части подготовки подзаконных актов. На официальном сайте http://regulation.gov.ru ^[6] один за другим стали стремительно появляться их проекты, в том числе:

Дополнительные статьи к закону — о защитных зонах объектов культурного наследия ^[7];

Постановление Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Положение о государственной историко-культурной экспертизе» ^[8];

Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия» ^[9];

Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия» ^[10];

Ведомственный приказ «Об утверждении Порядка выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия» ^[11];

Ведомственный приказ «Об утверждении Порядка выдачи задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия» ^[12];

Ведомственный приказ «Об утверждении Порядка согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия» ^[13];

Ведомственный приказ «Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия» ^[14];

Ведомственный приказ «Об утверждении формы охранного обязательства, порядка его подготовки и утверждения, порядка подтверждения лицом, указанным в пункте 11 статьи 47.6 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» ^[15].

Перечень этим не исчерпывается. Правда, с учетом новогодних каникул, установленных сроков публичных обсуждений и прочих бюрократических процедур к 22 января все эти акты, конечно, не успеют принять.

Определенным отголоском декабрьских дискуссий, вероятно, можно считать опубликованную 19 декабря 2014 года на официальном портале органов государственной власти Санкт-Петербурга ^[16](в разделе новостей КГИОП) информацию о круглом столе, на котором обсуждалась обновленная версия федерального закона о наследии.

Как гласит публикация, «по общему мнению участников, закон содержит ряд противоречий и не учитывает особенности охраны объектов культурного наследия в городской среде”.

Анализ этой публикации показывает, что среди претензий к новому закону, наряду с профессиональными критическими замечаниями работников госорганов, важную роль играют опасения собственников и девелоперов памятников. Осталось только понять, чьи мотивы в данной ситуации являются «локомотивом процесса».

Так, например, сомнению подверглась базовая, казалось бы, норма закона, которая запрещает капитальное строительство на территории памятника и увеличение объемно-пространственных характеристик уже существующих на ней объектов. Участники круглого стола в Санкт-Петербурге пришли к выводу, что “данная норма резко сокращает возможность функционального использования памятника, и приведет в конечном итоге к большему количеству бесхозных уничтожающихся объектов” и, следовательно, «мы в полном тупике», выходом из которого “может только создание параллельного строительного законодательства в области сохранения культурного наследия, допускающего упрощенные требования различных норм (пожарной безопасности, обеспечения условий для маломобильных групп населения и пр.) применительно к памятнику”. Таким образом, функциональное использование оказывается приоритетнее принципа сохранения памятника и его территории в неизменном виде.

Вызывает вопросы и, казалось бы, логичный переход от договорного порядка утверждения охранных обязательств к императивному: по новому положению, госорган охраны должен не уламывать собственника или пользователя памятника принять на себя охранные обязательства, а предписать их ему в одностороннем порядке. Однако участников петербургского круглого стола заботит то, что «это, во-первых, повлечет невозможность досудебного согласования условий охранных обязательств, а во-вторых, приведет к исчезновению практики взыскания неустойки, которая в подавляющем большинстве случаев стимулирует выполнение работ по сохранению памятника (размер взыскиваемой неустойки может достигать 2 млн. руб.”. Если второй аргумент – скорее, из арсенала профессионалов госохраны, то первый, похоже, проникнут заботой о перспективах собственников.

Серьезная претензия к закону – отсутствие права госорганов выдавать предписания на проведение работ по сохранению выявленных объектов культурного наследия; реставрация этой категории памятников, по новой версии закона, проходит по инициативе собственников и правообладателей. По нашей информации, этим нововведением особенно недовольны в московском Департаменте культурного наследия, где анализу одной только этой статьи и новым условиям работы по ней были посвящены многочасовые рабочие совещания.

Подвел итоги круглого стола глава КГИОП Сергей Макаров: он заявил, что “закон в существующей редакции может создать серьезные препятствия сохранению культурного наследия”. А потом “подчеркнул, что данную позицию поддерживают коллеги из Москомнаследия”.

Весьма примечательны, однако, обстоятельства обсуждения обновленного закона. Как честно сообщается в публикации на официальном портале органов государственной власти Санкт-Петербурга, его организатором была не петербургская мэрия и даже не госорган охраны наследия, а “Российская гильдия управляющих и девелоперов”. Она провела этот круглый стол “для обсуждения с руководителями и специалистами юридических отделов девелоперских, строительных и инвестиционных компаний, архитекторами и проектировщиками”.

Логично было бы представить организацию подобной дискуссии профильным комитетом Государственной думы или Министерством культуры – и не для одних девелоперов, а для работников системы госохраны памятников, экспертов, представителей общественных организаций. Но о таких дискуссиях или обсуждениях что-то ничего не слышно.

Пока же инициатива отдана девелоперам, не приходится удивляться той критике, какой подвергаются нормы обновленного закона, связанные с расширением возможностей граждан в постановке новых объектов на госохрану. По новой редакции, любой человек может направить в госорган не акт государственной историко-культурной экспертизы, как требуется от него сейчас, а заявление в свободной форме о выявлении объекта, обладающего признаками памятника истории и культуры. По этому заявлению уже госорган, что вполне логично, обязан организовать государственную историко-культурную экспертизу объекта. И – на петербургском круглом столе “выражены опасения, что возможны злоупотребления в рамках имущественных споров”.

Более того, на нем прозвучал термин «градостроительный терроризм». Причем так было названо отнюдь не уничтожение исторических зданий и не выморачивание исторических кварталов. «Никто не застрахован от того, чтобы неожиданно оказаться владельцем памятника со всеми вытекающими последствиями», — заметили участники дискуссии”. И эта сентенция публикуется на сайте госоргана охраны памятников.

Поскольку выявление памятников и постановка на госохрану новых объектов – процесс постоянный – в общем-то да, никто не застрахован. Но связывать эту деятельность, которой постоянно заняты госорганы, эксперты и общественные организации, с “градостроительным терроризмом” – на это нужна особая девелоперская логика.

Тем и поучительнее, что именно на этом мероприятии руководитель КГИОП Сергей Макаров выразил пожелание наложить на обновленный закон о наследии двухлетний мораторий. Пожелание, “в полной мере разделенное участниками круглого стола”.

Кто бы, как говорится, сомневался.